沈  其  霖

十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。要实现这一总目标，首要任务是全面推进依法治国，核心是健全社会主义监督体系。惟其如此，才能排除阻力、管住权力、保持定力、形成合力、集聚动力，使全面改革向纵深推进。苏联亡党亡国的教训告诉我们，在一党执政、长期执政的制度下，“四大危险”、“四种考验”也是长期而严峻的，必须警钟长鸣。中国共产党要经受住长期执政的考验，避免重蹈苏联亡党亡国的覆辙，也必须加紧完善和发展社会主义监督体系，筑牢管住权力的笼子。

社会主义监督体系包括中共党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、群众监督、舆论监督等多个方面。其中民主监督作为人民政协和民主党派的基本职能，既是我国政治权力运行程序中的重要环节，又是人民监督权力行使的重要途径，是我国独具特色的监督形式。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须高度重视，充分发挥人民政协和民主党派的民主监督职能。

    一、人民政协民主监督的性质及意义

　　人民政协民主监督是指参加人民政协的各民主党派、无党派爱国人士，各人民团体和社会各界爱国人士，对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策的制定和贯彻执行，国家和地方的重要事务，党和国家机关及其工作人员的工作，通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，以及中国共产党同各民主党派、无党派爱国人士相互之间的民主监督（主要是对执政的中国共产党和政府的监督）。

    加强人民政协民主监督是加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的重要途径。在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于有的国家实行的一党制，是具有中国特色的社会主义政党制度。这一制度的基本特征是“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”。在这一制度中，中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，共同致力于建设中国特色社会主义。“肝胆相照、荣辱与共”是应有的态度，“长期共存”是既定的目标，“互相监督”是实现的途径。民主监督是政治监督，是人民政协和民主党派的共同职能。民主党派实施民主监督主要通过人民政协这一平台来实现，加强人民政协民主监督工作，能够更好地贯彻中国共产党与各民主党派合作的基本方针，巩固和发展我国的政党制度。

加强人民政协民主监督是发扬社会主义民主的重要渠道。每个民主党派都联系着一批社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者，每位政协委员都有所联系的社会群体。加强人民政协民主监督工作，丰富民主监督形式，拓宽民主监督渠道，健全民主监督制度，有利于吸收各党派团体、各族各界、各阶层人士参与国事，有效扩大公民的有序政治参与，保障公民的参与权、表达权、监督权，更好地实现民主决策、民主管理、民主监督，更充分地实现社会主义民主。

加强人民政协民主监督是推进党政决策科学化、民主化的重要保障。人民政协不仅人才荟萃、智力密集，而且联系面广、包容性强。界别是人民政协区别于我国政治体制中其他组织的显著特点，其联系面之宽、包容性之强、信息来源之广、调动的因素之多，是人民政协之外其他任何政治组织无法企及的。政协民主监督可以比较及时准确系统地收集各个界别最具代表性的意见、批评、建议，调动各方面力量进行中国共产党自身监督之外的政治监督。有利于畅通政协各界别、各界人士参政议政的渠道；有利于党政决策的科学化、民主化；有利于推进国家机关改进工作，提高效率，抵制和克服“四风”和各种消极腐败现象；有利于加强和改进执政党的工作，巩固执政党的地位；有利于实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一；有利于协调社会关系，促进相互沟通和理解，加强各党派间的团结合作；有利于拓宽夯实中国特色社会主义政治发展道路。

　　二、人民政协民主监督的对象、内容和形式

依据我国《宪法》、《中国共产党章程》和《政协章程》的相关规定，人民政协的民主监督主要是各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行监督，监督其对国家宪法、法律和法规的实施、对重大方针政策的贯彻执行情况，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士的互相监督。有人形象的比喻，人民政协之所以有权行使民主监督职能，一是有《中国共产党章程》颁发的“许可证”，二是有《宪法》颁发的“通行证”，三是有《政协章程》颁发的“营业证”。这三证既规定了人民政协承担民主监督的责任和义务，又赋予了人民政协开展民主监督的权利。

人民政协民主监督的对象有四个方面，一是国家机关及其工作人员；二是各政党及其机关和工作人员；三是各社会团体；四是各企事业单位。人民政协民主监督的内容有八个方面，一是国家宪法和法律的实施情况；二是党和国家机关制定的重大方针政策的贯彻执行情况；三是国民经济和社会事业发展计划和财政预算执行情况；四是国家机关及其工作人员履行职责，遵守法纪，为政清廉等方面的情况；五是各政党遵守宪法，执行法律法规情况；六是社会团体遵守法纪，执行法律法规的情况；七是企事业单位遵守法纪，执行法律、法规、贯彻执行重大方针政策的情况；八是参加政协的各单位和个人遵守政协章程、执行政协决议的情况。

人民政协民主监督的主要形式有：政协全体会议或常务委员会会议作出的有关决议；政协常务委员会会议或主席会议向各级党委、人大常委会、人民政府提出建议案；各民主党派和政协各专门委员会提出的建议或调研报告；政协委员视察、委员提案或以其他形式提出的批评和建议；参加各级党委、政府有关部门组织的调查和检查活动；政协推荐政协委员担任有关部门特约监督员开展民主监督；政协组织政协委员对党委、政府及其部门开展民主评议。

三、人民政协民主监督存在的困难和问题

人民政协从成立之日起就被赋予了民主监督的职能，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对政协民主监督的性质、地位、内涵、形式、程序以及工作机制有明确的规定。可是，在实际工作中，人民政协民主监督这一职能存在明显的弱化和忽视的情况，是三大职能的短板，离制度化、规范化、常态化的要求还有较大差距。特别是在没有民主党派参与的县级政协，民主监督常常只是一句口号而已。每年政协常委会的工作报告常常是大谈参政议政，略谈政治协商，避谈民主监督,政协委员对此颇有微词。主要问题是：

1、认识不到位。从监督对象来说，一些地方党委、政府的个别领导对政协民主监督缺乏足够的认识，觉得既有人大、纪委的监督，又有司法机关、新闻舆论等监督，政协的民主监督是多此一举；有的虽然对政协民主监督的重要性和必要性有所认识，但接受政协民主监督的自觉性并不强；有些单位和部门对于政协民主监督“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，或者搞形式,走过场，虚与应付。从民主监督的主体来说，有些政协组织和政协委员自身对民主监督的认识也不到位，怕得罪人，怕“越位添乱”，怕“惹火烧身”，怕引起领导和部门的反感，顾虑重重；或者对民主监督的期望值过高，当监督遇到困难时，便失去信心和耐心；或者认为民主监督缺乏力度，作用不大，热情不高；或者履职能力差，没有掌握民主监督的内在科学规律，不深入调查研究，提出的意见缺乏针对性，批评意见说不到点子上，建言建不到关键处。一方面不敢监督，不会监督，不愿监督，不敢讲真话；一方面害怕监督，抵触监督，回避监督，不想听真话。长此以往，民主监督就成了一句空话。

　　2、机制不健全。《人民政协章程》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》虽然对民主监督作了原则性的规定和要求，提出了指导性的意见，但由于没有具体的实施细则，缺乏可操作性。如要求对“重大方针政策”的贯彻执行进行民主监督，但究竟哪些问题属于“重大”的范畴没有具体规定；要求“对政协的提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复”，但多长时间才算“及时”？“正式答复”的方式有哪些？对没有认真办理的单位和部门又有什么惩戒措施也都没有具体规定。可以说，目前政协民主监督还没有真正建立起从知情、沟通到反馈的工作程序，在具体操作上存在较大的随意性。

　　3、成效不显著。政协委员通过提案、社情民意等方式提出的许多批评意见和建议，党政领导和职能部门重视不够，采纳不多，效果不佳。正如社会民谣所谓“政协是路见不平一声吼，吼了也白吼。”一些政府职能部门聘请的各类监督员聘而不用，没有真正发挥应有的作用。政协在履行民主监督的具体实践中，存在“六易六难”的现象，即提工作建议容易，提批评意见难；反映问题容易，意见反馈难；事后评议容易，事前监督难；一般事项监督容易，重大事项监督难；监督基层单位容易，监督上级单位难；监督一般干部容易，监督领导干部难。从而导致政协民主监督表面化多，深层次和有针对性的少；轻描淡写的多，敢于较真的少；泛泛而谈的多，一针见血的少。政协民主监督出现的软弱和飘浮现象，在一定程度上也影响了政协的形象和声誉，导致政协履职质量不高，威信下降。

　　四、推进人民政协民主监督的对策建议

1、民主监督作为人民政协的主要职能，政协组织理应担当起发展和完善民主监督制度建设的主体责任，主动作为，勇于探索，敢于监督，善于监督，大胆实践。在新的历史条件下，要使人民政协的民主监督真正发挥作用，切实增强活力和实效性，必须在实践中推进民主监督理论创新和制度机制创新，逐步探索出一条具有中国特色的规范有序的效果良好的民主监督新模式和新路子，丰富社会主义监督体系，推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

2、自上而下建立和完善人民政协民主监督工作实施细则，创新民主监督工作机制。要重点建立和完善意见反馈、责任追究、廉政通报等制度。重点建立四个机制：一是党政部门和人民政协定期沟通协商机制；二是政协委员意见建议办理和信息反馈机制；三是督办落实机制。目标督查部门和政协委员通过民主评议、现场督查、跟踪回访等形式，督促相关建议转化落实，促进有关问题尽早解决；四是激励机制。对于在民主监督履职过程中成绩显著的政协委员和自觉接受政协民主监督，虚心采纳政协意见建议，积极改进工作的部门予以表彰奖励。

3、努力改进人民政协民主监督方式方法，灵活运用多种监督形式，不断拓宽民主监督渠道。在监督方式上坚持“三个结合”：明查与暗访相结合、上情与下情相结合、日常监督与重点监督相结合。切实在依法行政、作风建设、廉政建设等监督内容上创新，在发挥民主党派和委员主体作用上创新，在争取社会各界配合、优化民主监督社会环境上创新，努力形成“党委重视、政府支持、政协主动、部门配合”的良好工作格局。

4、被监督对象要认真把握中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，深入学习习近平总书记在人民政协成立65周年大会上的重要讲话，提高对人民政协民主监督重要性的认识，高度重视并扎实推进人民政协民主监督工作。要把接受人民政协民主监督作为深入联系群众，改进工作作风，提高工作质量，纠正工作偏差，帮助解决问题，提高工作效率的有效形式和载体，作为促进本部门工作、推进本系统业务、推动本行业发展的重要举措和有力抓手，全力支持，密切配合，为政协委员实施民主监督创造良好条件。要主动接受人民政协民主监督，高度重视政协委员的意见建议。对批评意见要虚心接受，及时整改；对有价值的建议要认真研究，及时采纳，务求实效。

5、加强政协委员培训工作，不断提高政协委员履职能力和监督水平。政协委员作为监督主体，必须树立三个意识：一要树立学习意识。认真学习掌握党的政策方针、法律法规，熟悉监督对象的工作职责、业务知识及相关的重要文件和会议精神等，做到“懂法”、“懂行”和“知情”；二要树立服务意识。以高度负责的态度，实事求是地肯定工作，客观公正地查摆问题，提意见尖锐而不尖刻，搞监督到位而不越位，尽职尽责地献计出力，有效推进相关工作；三要树立廉洁意识。在开展民主监督工作中，始终做到廉洁自律，公道正派，争做一名组织放心，被监督单位欢迎，人民群众满意的民主监督员。

6、积极探索县级政协民主监督的新情况新问题。在我国现行体制中，县级干部是党的方针政策的具体执行者，是离老百姓最近的官。在基层老百姓眼里，县委书记县长就是天，就是党的形象。县级政权权力巨大，堪称一方诸侯，上级监督太远，同级监督很难，加强县级党委政府的民主监督，促使其民主执政、科学执政、依法执政、廉洁执政非常重要，刻不容缓。可是，在大多数县级政协，由于没有民主党派成员参与，县级政协实际成为中共县委下属的一个部门，多党合作和政治协商名不副实，民主监督谈何容易？县级政协存在的法理基础受到广泛质疑。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的基本政治制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，为了使之得到全面贯彻落实，为了使人民政协民主监督落到实处，建议以与时偕行的创新思维，积极探索在符合条件的县建立民主党派基层组织，并安排其代表人士参与政协组织，使中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在县级政协中落到实处，使县级政协的民主监督发挥应有的作用。

结语：人民政协是中国共产党把马列主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果。创新和深化人民政协民主监督是健全中国特色社会主义监督体系，完善和发展中国特色社会主义制度，建设社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。我们相信，只要各级政协组织在中国共产党的领导下共同努力，大胆探索，勇于实践，人民政协的民主监督一定能走出一条科学而有效的具有中国特色的成功之路。

（2014年10月27日）